Par
Peter Hochet (EHESS, Marseille,
Laboratoire Citoyennetés, Ouagadougou).
(
Association Construisons Ensemble-Laboratoire de recherche sur les Citoyennetés en transformation (Laboratoire Citoyennetés (ACE-RECIT)), Laboratoire Citoyennetés)
09-2006
Les élections communales qui ont eu lieu en Avril 2006, ont consacré la communalisation inté-grale du Burkina Faso. A ce titre le pays rejoint le Sénégal et le Mali, aux expériences déjà anciennes et dont les décideurs du Burkina Faso pourraient tirer quelques leçons.
Entre le 14 et le 24 juin 2006, en collaboration avec l’USAID et la Banque Mondiale, le World Resources Institute (WRI) a conduit un séminaire de recherche à Bali (Indonésie) sur les leçons que l’on pouvait tirer des processus de décentralisation menés par les États du sud. Malgré une diversité de solutions de mise en œuvre, la com-paraison de plusieurs études de cas tirés des pays d’Afrique de l’Ouest (Sénégal, Mali, Cameroun, Bénin) et du Centre-Sud (Ouganda, Mozambique, Afrique du sud) a aboutit à deux grandes tendances communes:une Décentralisation idéelle mais déconcentration et privatisation réelles
Communalisation intégrale: Quelles leçons de l’expérience de ses voisins pour le Burkina Faso ?
La plupart des pays africains ont été soutenus par des bailleurs (notamment USAID, GTZ et AFD pour l’Afrique de l’Ouest) pour édicter des lois de décentralisation prévoyant le transfert d’un ensemble de compétences de l’État vers des collectivités territoriales élues. Concernant certains domaines de la vie en société, ces collectivités ont donc le pouvoir d’édicter des politiques publiques locales en accord avec les lois nationales. Le cadre légal de la décentralisation existe, les lois ont bel et bien été votées et les représentants des col-lectivités territoriales ont été élus. Mais il s’agit là d’une décentralisation idéelle.
Effectivement, à l’intérieur de l’appareil d’État certains agents des ministères, des services techniques et des entreprises parapubliques résistent à perdre leur prérogatives, ou à tout le moins, à les voir fortement limitées au profit des collectivités locales. Ainsi, diverses pres-sions, tensions et stratégies internes font que la majorité des décrets d’applications et des arrêtés ministériels n’a pas été votée, empêchant ainsi l’application de la plupart des lois. Si les conseils communaux des communes du Mali et des communautés rurales du Séné-gal ont en théorie une série de responsabilités et de capacités, en pratique, leur capacité légale et administrative n’a pas été transférée et leurs domaines public et privé ne sont ni définis ni entérinés.
Également, au sein du système de développement, persiste une contradiction forte entre la promotion nationale de la décentralisation et la mise en œuvre locale de certains projets qui court-circuitent systématiquement les collectivités en soutenant des organisations loca-les (comités, groupements, associations, unions, et.).
Enfin, le peu de domaines de compétence qui a été effectivement transféré l’a été sans que soit préalablement résolue la question des moyens financiers et techniques pour les assurer – ce qui fait dire aux Maliens que « l’État a transféré les problèmes mais pas les moyens de les traiter » – si bien que les communes doivent faire appel aux représentants locaux de l’État, aux services déconcentrés et aux ONG pour mettre en œuvre leurs politiques publi-ques.
De manière générale les États ouest africains se sont donc dotés d’un cadre légal décentra-lisé, mais les politiques publiques locales sont encore en grande partie contrôlées et assu-rées par le trio : représentants de l’État, Services techniques, ONG. En pratique, nous avons davantage affaire avec les processus de déconcentration et de privatisation : d’abord, il semble que la tendance des États ouest africains à voir leur politiques publiques mise en œuvre par des moyens et des compétences privées se confirme et se durcit, ce qui nous fait parler de privatisation de l’État ; ensuite, alors que le processus de décentralisa-tion est censé donner plus de responsabilités aux populations locales dans la prise en main de leur destin, il semble qu’au contraire les représentants de l’État et certains services dé-concentrés n’ont jamais eu autant de pouvoir, ce qui nous laisse parler de centralisation locale de l’État (ce qui me semble recouper les conclusions de Jean-Pierre Jacob dans ce numéro sur le renforcement local du CDP suite aux élections communales).
L’interface appareil d’État décentralisé/sociétés locales : une question de citoyenneté
Il ressort très largement des études de cas présentées à Bali que la décentralisation est une démarche top-down : des institutions sont crées par les bailleurs et les États – le « haut » – pour aller à la rencontre des aspirations des populations locales – le « bas ». Mais les loca-lités administratives et politiques qui sont créées et les mécanismes de leur fonctionne-ment soulèvent la question des types de citoyenneté locale et de leurs modalités d’exercice.
Le niveau de localité défini par la commune n’est pas toujours celui des activités sociales et politiques des sociétés paysannes et de leur population. En effet, dans ces sociétés la plupart des domaines de la vie sociale et politique est pris en charge par le lignage et la famille, tandis que les relations inter-familiales et inter-villageoises sont organisées au-tours de principes moraux et la possibilité de recourir à diverses instances. Si bien que ce qui apparaît pour les décideurs comme relevant de politiques publiques villageoises dues, par exemple, au chef de village, relève en réalité de politiques lignagères et de processus de régulations liés à la morale, aux fétiches, et à des pratiques discursives. Or, par manque de temps, de formation ou d’intérêt, les agents de l’État et des ONG atteignent et com-prennent difficilement ce type d’organisation et de régulation. C’est ainsi que, faute d’institution politique centrale clairement identifiée, les États coloniaux et post-coloniaux ont institué les chefs de canton et les chefs de village, que les ONG recherchent des lea-ders locaux, et que la décentralisation a besoin d’élus locaux. En termes d’impacts politi-ques, la plupart des études de cas ont souligné que les chefs ad hoc institués par l’administration profitent de cette reconnaissance pour renforcer leur pouvoir sur les autres et pour l’exercer selon des mécanismes qui limitent l’accountability initialement escomptée.
Les bailleurs et les États ont fait de l’accountability – la « redevabilité » des collectivités locales envers les électeurs un atout majeur de la décentralisation et de sa capacité à pren-dre en compte les aspirations des populations. Mais en pratique se pose une série de limi-tes. D’abord, il ressort que les mécanismes de mise en œuvre du processus se fondent davantage sur une redevabilité envers l’État à travers le contrôle de ses représentants locaux et des services déconcentrés sur les conseils communaux. Ensuite, les projets qui court-circuitent les collectivités locales se fondent sur une logique de défiance et de lob-bying auprès des conseils communaux par les organisations locales plutôt que sur une logique de communication entre les différentes institutions et les populations. Enfin, la problématique de la redevabilité masque celle de la responsiveness, la « capacité de réaction » et de contrôle des électeurs sur les élus. En tant que démarche qui vient essentiellement d’en haut, la décentralisation n’interroge pas les conditions dans lesquels sont placés les électeurs locaux pour déployer une démarche réflexive à la fois sur les corps élus, sur les domaines de la vie publique qu’ils sont censés réguler, et sur les solutions qu’ils décident et mettent en œuvre. Or, une telle interrogation est importante pour envisager les méca-nismes par lesquels les électeurs exercent leur citoyenneté envers les conseils commu-naux, et pour envisager dans quelle mesure la citoyenneté promue par la décentralisation pourrait faire sens aux côtés des formes locales de citoyenneté.
Une nécessaire mise en débat des impensés de la communalisation
En somme, il ressort que les pays qui ont précédé le Burkina Faso dans la communalisation intégrale et la mise en place de la décentralisation font face à deux limites majeures :
– une décentralisation idéelle et un double processus de centralisation locale et de privatisation de l’État particulièrement due aux résistances de certains agents de l’État, aux contradictions au sein de l’aide, et au manque de capacités financières et techniques des collectivités ;
– l’interface entre l’appareil d’État et les sociétés locales est impensée, si bien qu’est créé un niveau de localité et sont responsabilisés des instances peut redevables envers des populations qui ne sont pas toujours dans les conditions pour exercer leur réactivité politique.
Les communes peuvent jouer un rôle important dans la régulation locale et la réduction des déconnections entre l’État et les sociétés locales. Elles peuvent en effet légaliser et mettre en oeuvre les accords négociés et/ou choisis par les acteurs locaux pour traiter les domaines de la vie publique (gestion des ressources, assainissement, etc.) à travers : le contenu de règles ; les formes de mise en œuvre des règles (annonces publiques, contrôle, etc.) ; les acteurs mobilisés pour la surveillance de l’application de ces règles si néces-saire ; les contenus, la gradation et les modalités d’application des sanctions.
Cependant, une telle mise en perspective suppose de penser au moins trois ques-tions essentielles :
– les moyens techniques et financiers de mise en œuvre des politiques publiques locales par les conseils communaux. Ce qui suppose un débat sur la solidarité nationale, la re-direction des flux de l’aide, la pertinence d’une fiscalité locale, le rôle des « big men » locaux ;
– la nature de la collaboration pratique entre l’État central, ses représentants locaux, les services techniques, les ONG et les collectivités territoriales. Ce qui suppose la mise en débat des options de déconcentration et de privatisation choisies, plus ou moins im-plicitement, par les politiciens et les hauts fonctionnaires ;
– la reconnaissance des types locaux d’organisation politique, notamment à propos des modalités de partage du pouvoir et des formes de citoyennetés.